為加快建設社會主義法治國家，黨的十八大四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》提出：制定社區矯正法。完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。
社區矯正法的立法價值，微觀上是要解決社區矯正執法工作中法律規范缺失，讓執法工作有法可依的問題。宏觀上，通過社區矯正法將奠定并建立非監禁刑罰統一執行的全新的刑罰執行制度，進而推動《決定》提出的“完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制”目標實現，并因此而帶動《刑法》、《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》等一系列刑事、治安法律原來部分法律規范中與建立全新的統一刑罰執行體制、完善刑罰執行制度不配套的法律條款的修改完善，繼而從司法制度修改的立法層面和司法體制改革的實踐層面全面推動《決定》提出的“優化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”改革任務的深化落實完成。社區矯正法要完成新的刑罰法律制度創設這一重大歷史使命，立法者面臨著立法必須不破不立的歷史擔當，社區矯正法的立法制訂將成為開啟中國司法體制改革立法大門的里程碑式事件，也可以看成是中國司法體制改革在立法層面上的破冰之旅。
本文僅就開展社區矯正工作作為立法必須解決的問題從法律角度在理論上進行立法問題探索。筆者認為社區矯正立法有兩個問題應明晰，一是社區矯正工作是否有立法必要？二是如果社區矯正工作需要立法，那么立法要為社區矯正工作開展解決什么實際問題？這是社區矯正立法繞不開的兩個問題，是立法者、社區矯正實務工作者、社區矯正理論學者都應當思索探討并統一思想用以指導具體社區矯正實務工作開展的基礎性工作。筆者認為，理論工作的根本任務是用來指導實踐工作，立法工作其實是一種高度抽象化的理論工作，立法的本質意義和生命力在于用法律方式幫助解決實踐工作中遇到的問題和困難的，不能解決實踐工作問題的理論研究和立法都是無益的。
一、首先，從立法權限等角度看社區矯正工作是否有立法必要？
社區矯正工作可不可以不立法？可以，按一些專家學者的觀點來看，社區矯正屬性被定性為社會幫扶，救濟，是為讓罪犯順利回歸社會，因為該事項不涉及公民權利剝奪，人身自由限制，公民義務設定，按《立法法》第八條立法權限的精神規定，不需要制定法律能解決的事項可以不用法律規范來調整，如果社區矯正工作按某些專家學者的觀點是一種幫扶救助罪犯順利回歸社會的工作，作為福利性工作，不存在需要立法通過法律權限授權才能解決的法律問題，要解決社區服刑人員的救助、安置幫教等待遇保障問題相關部門出臺個文件就可以辦理，特別是個別社區服刑罪犯若確實發生生活困難需要社會救助等，甚至民政部門或基層鄉鎮政府按政策申報低?；蚺R時救助，或社區村委會開個會就能決定了，沒有必要提升到國家層面由國家立法機關以立法出臺法律規定的方式來解決，筆者不排斥社區矯正或許會有這些功能，但從立法角度考慮，這些功能問題沒必要用立法方式解決，因此不在本文探討，國家立法資源是保貴的，不應被揮霍和浪費，筆者認為從社會管理成本考慮，事務處理應秉承精簡高效和權責一致原則，這也應是我國立法領域改革立法工作順應國家力促“放管服改革”精神的需要。
筆者認為，從精簡高效的原則出發，社會事項的管理規則應是，第一層級為習慣能調整的從習慣，第二層級為內部管理規定(如合同，村規民約，公司章程，單位制度等)，第三層級為部門規章，第四層級為行政法規(此層級還包含自治條例、地方性法規等同一層級法律規范效力的法規)、最后一層級才是法律（此層級專指全國人民代表大會及其常務委員會制定的基本法律和一般法律），只有前一層級規范失效才考慮適用后一規范。法律規范具有穩定性、規范性、權威性，在社會關系調整方式中不宜經常變動，從保護立法資源，不立濫法，立精法的角度出發，國家立法應將立法資源用于急需且必須立法解決的法律問題上，凡《立法法》沒有規定必須立法的事項不必國家立法，可以以行政文件或行業規章，協會章程，公序良俗等調整。
如果社區矯正被定性為刑罰執行，為解決刑罰執行本質屬性為預防犯罪的目的，特別是一般預防職能的問題，則必須立法解決。我國《立法法》第八條、第九條規定有關犯罪和刑罰、對公民權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項必須立法。我國的社區矯正工作實踐已經證明，我國社區矯正工作作為對罪犯非監禁刑罰執行方式是與監獄作為罪犯監禁刑罰執行方式共同組成了刑罰對罪犯自由刑種執行刑罰的完整刑罰執行體系，社區矯正體現的價值同樣是刑罰制裁犯罪，預防犯罪的根本目的。社區矯正預防犯罪的根本職能作用與監獄預防犯罪沒有本質區別，區別僅在于監獄改造罪犯重點是重塑罪犯，預防罪犯再犯罪的特殊預防；而社區矯正改造罪犯重點應是改造矯正罪犯以警示教育他人守法，預防社區不穩定分子去違法犯罪的一般預防。即作為刑罰執行預防犯罪的兩個抓手，監獄行刑側重于特殊預防，社區矯正行刑側重于一般預防。從社區矯正刑罰本質屬性看，社區矯正工作屬性對我國《立法法》第八條、第九條規定的犯罪和刑罰、對公民權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度都有涉及，社區矯正工作面臨的問題都只能通過制定法律來調解解決。
二、社區矯正立法，必須用立法手段解決的問題是什么法律問題呢？
筆者認為，社區矯正立法要解決的法律問題大的方面有兩個方面，一個方面是按《立法法》的規定只能由國家立法機關具有權限，通過立法方式解決的社區矯正執法面臨的具體法律問題（以下簡稱社區矯正執法法律問題）。另一個方面是社區矯正作為刑罰執行是一項全新的司法制度與原有司法制度不適應造成的一系列法律沖突問題，按《立法法》的規定只有國家立法機關有權限，用修改法律的方式來解決這一系列法律沖突問題（以下簡稱社區矯正法律沖突問題）。
（一）社區矯正執法法律問題應解決的問題主要包含以下方面。
1.《社區矯正法》應明確社區矯正刑罰屬性問題。
社區矯正要立法首先就應當明確社區矯正是刑罰執行，根據《中華人民共和國憲法》第二十八條規定：“國家懲辦和改造犯罪分子”，這是一切刑事執行法律必須遵循的基本準則，社區矯正機關的管理對象都是罪犯，管理對象同樣與監獄相同都是罪犯，只是服刑場所不同，罪犯的行刑方式是在社區，同理此憲法規定精神也是社區矯正法制訂不得違背并應遵循的基本原則，社區矯正工作根本目的也應是為了實現刑罰預防犯罪的基本職能。
只有法律才能設定刑罰，如果社區矯正還不被法律認定為刑罰執行，還是以幫助犯罪分子回歸社會為工作目的，主要工作內容應是安置幫教和救助等，那么社區矯正工作應交民政或社會保障等部門，司法行政機關是刑罰執行機關不應同時承擔罪犯的福利保障工作，《決定》明確提出，“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”，《決定》中明確確定司法行政機關是行使執行權的刑罰執行機關，則社區矯正工作不應交司法行政機關，更不應以監管不力追究司法行政部門工作人員責任。
此外，2016年12月國務院法制辦發布的《社區矯正法(征求意見稿)》以立法草案形式明確社區矯正工作目的是“幫助社區矯正人員順利回歸社會”，僅從法律規范必須嚴謹的立法技術層面上看也是十分不專業的，社區矯正工作實踐中，被實施社區矯正的對象包括管制、緩刑、假釋、暫予監外執行四類罪犯，其中絕大部分為緩刑罪犯，而緩刑罪犯，包括管制罪犯都是未曾關押脫離社會的，既然未脫離社會就不存在回歸社會的法律問題，因此，社區矯正工作與監獄管理工作的對象都是罪犯，如果要以法律形式規范社區矯正工作，就不得違背憲法“國家懲辦和改造犯罪分子”的基本精神，應以實現刑罰執行預防犯罪的根本目的為立法目的。
2.《社區矯正法》應明確要調整的法律關系是社區矯正法律關系。
從法律關系構成三要素分析，筆者認為社區矯正法律規范要調整的社區矯正法律關系也應包含社區矯正主體、社區矯正客體、社區矯正內容等三要素。社區矯正法律關系基于罪犯被實施社區矯正刑罰執行而產生，終止于罪犯被解除社區矯正刑罰執行或社區矯正刑罰終止。社區矯正法律關系主體即社區矯正關系的參與者，包括主要參與者，即社區矯正行刑機關和社區服刑罪犯。其他參與者，包括法院、監獄等社區矯正適用的決定機關；檢察院，刑罰執行的法律監督機關；社區矯正監督保證人，如對社區服刑罪犯負有協助監督執行的罪犯近親屬等保證人、社區組織等；教育、社會保障、民政救助、心理輔導機構等對社區服刑罪犯提供社會服務的安置幫教機構等。社區矯正法律關系客體即社區矯正刑罰執行全部活動所指向的目標，筆者認為是預防犯罪，既包括對被矯正對象的特殊預防，也包括對其余社區人員，特別是其他社區不穩定人員的一般預防，社區矯正預防犯罪中特殊預防與一般預防相比較更重要的還是一般預防，因為如果社區服刑罪犯確實需要特殊預防則說明其對居住社區具有重大不良影響，是不適合社區服刑矯正而需要在監獄監禁服刑的，司法實踐中的社區矯正適用前評估、社區矯正罪犯被提請收監執行等都是基于這一目的而實施的。所以社區矯正法律關系的客體應是預防犯罪，主要是一般預防，換個角度也可說成是守法教育，是對廣大社區大眾的守法行為和意識的養成規范。社區矯正法律關系的內容則主要是指社區矯正法律關系主體的權利義務責任等，這應是社區矯正法的核心內容，以下將就此進一步論述。
3.社區矯正專門法律應對社區矯正法律關系主體及權利義務的規范。
一方面是對社區矯正法律關系主要參與者的規范：
（1）社區矯正刑罰執行主體及其職責和權力及權利義務的規定。法律應當明確規定哪一個國家機關是社區矯正刑罰執行機關；確定社區矯正刑罰執行機關的職責是：一是與社區矯正適用決定機關互相配合、互相制約，防止無社區矯正執行條件的罪犯被適用社區矯正，確保社區矯正決定案件準確適用；二是通過對社區服刑罪犯依法實施社區矯正實現對罪犯和社區民眾有效的守法教育，預防并減少犯罪，主要是預防社區犯罪發生，降低社區犯罪率，提高社區民眾守法，促進社區社會和諧穩定。確定刑罰執行主體及其刑罰執行人員執法身份，賦予刑罰執行機關懲辦和改造犯罪分子必要的執法手段，包括以國家強制力保障刑罰執行機關追究社區服刑罪犯違法責任，對罪犯人身自由采取強制帶離、扣留、留置管教、刑罰拘留等強制措施或刑罰處罰，定位并調取社區服刑罪犯出行、住宿等必要的活動軌跡等權力，對罪犯或其社區矯正監督保證人違反管理規定時可視情節輕重科以經濟制裁等，同時對執行機關的其他權利義務做出法律規定，約束刑罰執行權力被濫用。
（2）社區矯正刑罰被執行對象即社區服刑罪犯義務和權利的規定。社區服刑罪犯作為被刑罰執行對象其人身自由，政治權利等必定要受到法律限制，并被課以社區矯正刑罰懲處的法定義務，有自行（或其近親屬）提供社區矯正必要生活條件的義務（具有固定的住所、正當穩定的生活來源、適合擔任社區矯正監督保證人的近親屬等，并悔罪認罪，愿意接受社區公益勞動和法制教育保證等社區矯正執行的必備要件），有服從刑罰執行機關管理的法定義務，其人身自由及活動有被執行機關依法監控管制的法律義務，有被限制于特定區域活動的義務，有向執行機關報告自己活動情況、思想活動情況的義務，有接受社區大眾監督的義務，有違反管理規定被處罰的法定責任。社區服刑罪犯被實施社區矯正中如果嚴重危害社區矯正監管秩序構成破壞社區矯正監管罪等，這些情況都應通過法律方式依法規范來解決。同時，社區服刑罪犯未被法律剝奪的其他權利也應受到其他法律和政策的正當保護，如受教育權、勞動權、獲得最低生活保障權，但這些權利的享受只能與同社區居民在同等條件下平等獲得，不得因是罪犯而獲得特別的安置保障，否則就會讓罪犯的安置幫教成為一種特殊福利，讓刑罰的教育懲處職能對大眾無法實現正確的教育指引。
一方面是對社區矯正法律關系其他參與者的規范：
（1）規定社區矯正適用決定機關的職責和權利義務。包括法院、監獄、看守所等；社區矯正適用決定機關的職責是對具備社區矯正執行條件的罪犯嚴格準確適用社區矯正刑罰決定，依法移送社區矯正罪犯，與社區矯正執行機關分工負責、相互配合、相互制約確保社區矯正刑罰決定罰當其罪，有利于社區預防犯罪。
（2）規定社區矯正刑罰執行法律監督機關的職責和權利義務。人民檢察院作為國家法律監督機關參與社區矯正刑罰活動中的主要職責是通過依法行使刑罰執行檢察權，監督社區矯正適用決定機關嚴格正確適用社區矯正，對違法適用社區矯正予以監督糾正；監督社區矯正執行機關嚴格正確依法執行社區矯正刑罰。對社區矯正適用決定機關和執行機關工作人員瀆職、失職等依法檢察，構成犯罪的依法追究刑事責任或移送監察機關依法追究刑事責任。
（3）規定社區矯正保證監督人的義務和權利。社區服刑罪犯更多的時間是生活在家庭和社區里，人身自由還是具有很大的活動性，活動性越大對社會穩定的隱患也越大，對其適時監控是防止其再違法犯罪的必然要求，其活動行蹤、守法表現、違法犯罪等情況更多的需要與其共同生活的近親屬作為社區矯正執行保證人監督并如實向社區矯正執行機關報告，以便社區矯正執行機關能及時有效掌握社區服刑罪犯的活動動向和思想動態，從而有針對性地對社區服刑罪犯展開懲辦、改造和矯正、教育。法律應當將是否具有適格的社區矯正監督保證人履行監督保證責任是社區服刑罪犯具備社區矯正條件之一，如果社區矯正保證人不履行監督報告義務，或履行義務不當應承擔相應的法律責任，并可能導致社區服刑罪犯因無適格社區矯正監督保證人條件而被取消社區矯正收監服刑。社區矯正執行實踐中，因社區矯正法律制度的缺失，對社區矯正監督保證人不履行協助監管報告義務沒有任何法律責任約束，普遍存在社區矯正監督保證人不履行或不認真履行監督報告義務，這是導致社區矯正罪犯脫管、重新犯罪的重要原因之一。社區矯正立法應當彌補社區矯正監督保證人責任缺失的法律漏洞。
筆者認為，社區矯正法律關系的權利義務設定中，被實施社區矯正的社區服刑罪犯及擔任其社區矯正監督保證人的近親屬是社區矯正法定義務的主要承擔者，社區服刑罪犯在廣泛的社會空間活動，且我國幅元遼闊，城鄉差別、地區差異極大，社區矯正執行機關要對社區服刑罪犯適時管控的監控能力是有限的，比之監獄服刑監管難度更是面臨巨大挑戰，社區服刑罪犯及擔任其社區矯正監督保證人履行法律義務的好壞情況直接關系到社區矯正預防犯罪的法律效果和社會效果的好壞，這是社區矯正立法應考慮的關鍵問題之一，更應是考量《社區矯正法》能否成為一部善治的良法的重要標準之一。社區服刑罪犯如違反社區矯正規定應被處罰，直至被撤銷社區矯正資格收監執行，如果嚴重破壞社區矯正監管秩序（如脫離監管情節嚴重、對抗監管情節嚴重、報復被害人或證人、打擊報復司法監管人員等），應以構成破壞社區矯正執行監管秩序罪予以刑法懲處，這可在《刑法》的妨害司法罪項目下增設破壞社區矯正執行監管秩序罪予以規范。筆者認為監獄服刑罪犯破壞監管秩序情節嚴重構成犯罪、脫逃構成犯罪需要承擔刑事責任，同樣社區服刑罪犯嚴重破壞社區矯正監管秩序也應構成犯罪需要承擔刑事責任。而且民事案件拒不執行判決、裁定都會構成犯罪承擔刑事責任，法律沒有理由不讓嚴重破壞社區矯正監管秩序的社區服刑罪犯以新的犯罪來承擔刑事責任。
同理，對社區服刑罪犯負有協助監督執行的罪犯近親屬等保證人、社區組織等法律應明晰其法律責任。社區矯正監督保證人如在社區服刑罪犯實施破壞社區矯正執行監管秩序罪中實施了協助參與，應作為共犯處理。此外，社區矯正監督保證人如發現社區服刑罪犯有重大違法犯罪苗頭或者遇社區服刑罪犯正在實施犯罪，如不制止或及時報告執行機關或其他司法機關，法律應為社區矯正監督保證人設定相應的法律責任，如因保證人知道或應當知道社區服刑罪犯有重大違法犯罪苗頭或實施違法犯罪而不及時制止或報告，導致社區服刑罪犯犯罪造成嚴重法律后果的，刑法可設定社區矯正監督保證人拒不制止、報告罪課以刑罰，以有效防止社區服刑罪犯再犯罪。
筆者認為，加強社區服刑罪犯及其保證人的法律責任，是強化社區矯正刑罰執行權威的必要條件，是有效防止社區服刑罪犯再犯罪，防止社區其余不穩定分子違法犯罪，實現刑罰一般預防犯罪的必要條件。
（4）規定社區矯正刑罰執行活動中提供社會服務的其他參與者的主體的義務和權利。教育、社會保障、民政救助、心理輔導機構等對社區服刑罪犯提供社會服務的安置幫教機構有不得歧視社區服刑人員，應在政策同等條件下保障其合法權益得到實現；在社區矯正刑罰執行中有配合執行機關開展公益勞動和教育學習的義務，有能力配合執行機關開展工作拒不配合的應承擔相應法律責任。這些安置幫教工作作為福利性工作沒必要在社區矯正法中細化，簡略帶過即可。
（二）社區矯正法律沖突問題應解決的問題主要包含以下方面
我國現行刑罰執行體制中存在執行主體多元、執行權分散、執行管理標準不統一等問題，《決定》針對這些問題提出：完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制，并對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止?！稕Q定》提出要制定《社區矯正法》，應是將非監禁刑罰統一于社區矯正刑罰，是黨中央用《決定》方式為統一刑罰執行體制而做出的權威決定。
《社區矯正法》將正式從國家法律層面依法設立我國非監禁刑罰統一執行體制，社區矯正法的制定實施承擔著刑罰理論創新的重大歷史使命，這必將與現行的《治安管理處罰法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民警察法》等原有部分法律規范發生法律沖突，按《立法法》第六十條規定與之沖突的相關原有法律規定，應由立法機關按立法權限及時重新修訂完善。
《治安管理處罰法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民警察法》等法律修訂理由主要為；一是《治安管理處罰法》將管制、或者在緩刑、保外就醫等監外執行中的社區服刑罪犯違反社區矯正管理規定的行為列為治安案件不當，違反社區矯正管理規定的行為屬于刑罰違法案件，應承擔刑罰違法責任，比行政違法責任更為嚴重，不能用行政違法責任替代刑罰違法責任。此外，《治安管理處罰法》設定由公安機關對這些實質上是違反社區矯正管理規定的社區服刑罪犯進行處罰也造成執法權不統一的法律問題，分割了刑罰執行權，與國家建設法治國家統一執法權的目標相背離。因此應在《社區矯正法》中明確社區服刑罪犯違反社區矯正管理規定的行為屬于刑罰違法行為，應承擔刑罰違法責任，統一由刑罰執行機關依法處罰。相應的將來應對《治安管理處罰法》有沖突的法律條款進行修訂。二是《刑法》應當修訂。一方面是關于緩刑原判刑罰不再執行的規定必須修改，建議修改為，緩刑罪犯被實施社區矯正，社區矯正刑罰依法執行完畢，原判有期徒刑視為執行完畢，否則會讓人理解為對緩刑執行不屬于刑罰執行，緩刑執行不是為了預防犯罪，進一步產生社區矯正執行不是刑罰執行的錯誤觀點？另一方面應取消管制刑種，因為違反管制沒有進一步的刑罰強制制裁措施保障管制罪犯能服從法律監管，沒有刑罰制裁措施保障的刑罰就沒有預防犯罪功能，起不到教育普通人守法，起不到震懾犯罪的教育指引功能！此外，還應對《刑法》規定緩刑、假釋罪犯實施社區矯正應符合社區矯正設定條件，即罪犯必須具有符合《社區矯正法》規定的所實施社區矯正的必要條件才能被實施社區矯正。另外，建議在《刑法》妨害司法罪項目下增設破壞社區矯正執行監管秩序罪、社區矯正監督保證人拒不制止、報告罪等罪名，強化社區矯正刑罰執行權威。三是《刑事訴訟法》應當對暫予監外執行罪犯監外服刑的適用社區矯正增設執行條件，罪犯必須具有符合《社區矯正法》規定的所實施社區矯正的必要條件才能移送實施社區矯正。四、《人民警察法》應修訂人民警察的范圍，第二條第二款 “人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察?！苯ㄗh修訂為“人民警察包括公安機關、國家安全機關、司法行政機關從事刑罰執行、戒毒管理的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察?！泵鞔_刑罰執行機關的執法人員為人民警察。監獄刑罰執行的執法人員為人民警察，同樣執行刑罰的社區矯正執行機關的執法人員在社區矯正刑罰執行中也理應同樣身份為人民警察，行使人民警察職權。